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加快我國城市郊區化進程

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   中外城市郊區化發展的異同中外城市郊區化的共同點:無論是西方發達國家還是中國,實施城市郊區化所帶來的作用比較明顯,而且其作用還基本相似。一是,一定程度上緩解了大城市中心區的人口過度集中、住宅緊張和交通擁擠狀況,改善了城市的工作和生活條件,促進人口與城市空間環境關系的進一步和諧。二是,促進了中心區和郊區社會經濟的協調發展,通過制定和實施區域規劃促使城市產業、部門在地域空間范圍內的合理布局,有利于充分發揮城市在生產、流通、生活、消費等領域的整體功能。三是,改善了城市的環境質量,通過將原先分布在城市中心區域的工業污染企業逐步向郊區轉移,建立集中開發的工業園區,大大減少了市區的噪聲、廢氣污染,提高了城市整體生態環境的質量。

  中外城市郊區化的不同點:首先,工業化條件不同。西方發達國家城市郊區化是在城市發展到后工業化時期,為了躲避大城市出現的城市病,住在大城市內的一些高、中產階級紛紛遷移到郊區,以尋求良好的居住環境。由于汽車等現代化交通工具的大量使用和交通道路條件、郊區配套基礎設施的不斷改善,又有力地推動了郊區化進程。我國的城市郊區化則主要基于改革開放后涌現的舊城改造和工業外遷等因素而產生的,城市土地有償使用制度,住房商品化制度以及城鄉戶籍制度的改革又加速了城市郊區化的步伐。我國從20世紀80年代起才從傳統的計劃經濟向市場經濟轉變,城鄉二元經濟結構還仍然存在。區域之間的各類要素流動具有較明顯的非均衡性。大城市以及城市中心區域的吸引力仍然占據主導地位。我國城市郊區化是在工業化沒有完成的情況下出現的,這是不同于西方國家城市郊區化的一個重要方面。

  其次,市場經濟水平不同。我國城市郊區化不像西方國家那樣,在市場經濟高度發達以后城市富有的高、中產階級向郊區轉移,而是相對那些并不富裕的工薪階層和外來流動人口的城市郊區化,是以自行車和公共交通為主的城市郊區化。在我國有相當一部分城市的郊區化是建立在城市交通沒有明顯改善,郊區的公共配套設施較為落后的基礎上,郊區的商業、教育、醫療、社區服務業與城市市區差距太大。同時又缺乏方便的城鄉運輸系統,不能滿足長距離快速出行的要求,使大多數城市的郊區化只局限在近10公里以內發展。西方國家較普遍的是在離市中心20公里的遠郊區,它們是在市場經濟高度發達的情況下高、中產階級以私人轎車和高速公路為主的城市郊區化。

  比如以美國城市郊區化進程為例:美國實施城市郊區化的有關政策中,影響較大的是州際高速公路計劃、住房貸款政策和低價汽車政策。美國有了公路網和便宜汽車后,許多企業利用國家政策導向,加快標準化住宅區和郊區多功能購物中心等設施的開發,導致城市人口大規模向外移動,市區不斷向周邊延伸,有力地推動了美國城市郊區化的進程。

  我國城市郊區化發展的戰略設想要積極借鑒國際經驗,結合自身特點,加快推進城市郊區化進程。上海郊區農業占全市GDP的比重只有2%左右,國內有些省市GDP的比重超過30%.上海郊區城市化水平達47%,高于全國的平均水平,農民的實際收入中,非農收入占到70%以上,240萬農民勞動力中大約有170萬從事二、三產業。上海郊區基礎設施建設水平較高,農用事業設施也較完備,正在成為長江三角洲乃至更大區域范圍內的制造業中心,市內三資企業總量達11000多家,目前市區的人才流、物資流、資金流、信息流、技術流,大規模向郊區輻射,要充分發揮上海特大型城市的綜合實力優勢,在全國率先消除城鄉二元結構,加快推進城市郊區化和郊區城市化進程,營造城鄉一體化的新格局。以上海為例,結合中國國情實際情況,為加快推進中國特色的城市郊區化進程,建議做好以下幾方面主要工作:第一,加快郊區交通網絡建設。重點設施以高速公路和軌道交通網為主干的新一輪基礎設施建設。盡快形成多形式、多層次、多功能的現代綜合交通體系。沿著交通主干線,推進城市郊區化發展,盡快形成與上海特大型中心城市相適應的城市郊區化的城鎮體系,即“中心城—新城—中心鎮—一般鎮”四級城鎮網絡體系。這些城鎮要位于交通樞紐和交通要道上,高速公路的兩側,要高起點、高標準規劃建設中心城鎮,要在上海市市區周邊逐步形成一批規劃有序,環境優美,備具特色的現代化新城鎮。

  第二,高度重視產業結構向高度化演進的客觀要求。要按照城市郊區化的客觀要求,推進郊區三大產業之間、每一產業內部及產業布局空間等三個方面結構的演進。郊區要實施“二三一”產業發展方針,繼續加快第二產業發展,大力發展現代企業,集中進行工業化建設。以產業為依托,加快人口和產業的集聚,鼓勵郊區勞動力向非農產業轉移,加快向周邊城鎮第三產業推進。郊區第一產業要努力為市區社會經濟發展服務,加快現代農業園區的建設。

  第三,積極鼓勵在郊區建房買房。對在郊區建房買房實行低息貸款政策,在市區購房維持原有利率不變。只有實行銀行貸款鼓勵政策,使人們在郊區有了住的地方后,才能使市區中心人口大量向郊區轉移。為了適應城市人口向郊區轉移,要堅持有序擴散,因勢利導原則,嚴格控制中心城區高強度開發,優化人口空間分布。引導中心城區居民和外來遷徙人口向郊區新城鎮轉移。堅持人口向城鎮集中,耕地向規模經營集中,工業向園區集中的方針,通過郊區農村勞動力向非農化產業轉移,使郊區周邊城鎮成為上海市人口的主要載體。

  第四,加快郊區社會發展。要高度重視郊區社會事業發展,加大郊區基礎設施建設的力度。使郊區在居住、就業、教育、社會保障、醫療和文化生活等方面,與城市享受同等水平。全面完善農民社會保障體系。要加大郊區人力資源開發力度,把教育工作放到郊區工作的重要位置,全面提高郊區勞動者的素質,使廣大農民加快完成向新型農民的轉換。鼓勵在郊區進行大專院校、高等職業院校和科研院所及研發中心的建設,激勵師生就地創辦科技型企業,提升郊區產業的科技水平。按照城市型社區的發展目標來規劃郊區發展,努力建設城市化轉型的鄉村杜區,使郊區農村社會發展能夠適應城市化發展的客觀要求。

  第五,重視生態平衡。郊區的生態環境對城市的可持續發展具有決定性作用。努力使上海郊區成為調節城市生態平衡的區域。要把城市郊區化、郊區城市化,作為增強城市核心競爭力的重要內容。要徹底改變忽視和疏于農村環境保護的傾向,按照建設一流生態城市的要求,將中心城區與整個郊區的生態環境統一納入一個大系統中考慮。要根據城市規模與原有綠地基礎、氣侯、土地、地理等因素,綜合考慮生態綠地布局,建立城市、鄉鎮與農田相互協調的生態環境體系。上海郊區應該形成以濕地、綠地和環保產業為依托的水凈、土凈、氣凈的大都市生態環境。通過增綠造林,發展生態農業,優化城鄉生態環境。重視廢氣、廢水、固定廢棄物的綜合處理,最大限度提高資源利用率。

  第六,取消私車牌照費,鼓勵汽車進入家庭。上海為緩解城市交通難,從2000年起實行無底價拍賣私車牌照,今年中標價已突破4萬元,4年來共拍賣11萬余張。這種做法在實踐中有利有弊?偟膩砜,產生了以下負面效應:一是抑制了汽車消費熱情。盡管上海市民的消費能級位于全國前列,但是上海的汽車銷售只相當于中西部城市的水平,特別是低價位的經濟型轎車更是業績慘淡。經濟型轎車悅達起亞、千里馬在上海的銷量大約千輛,與其在重慶市的銷售基本相當。不斷上漲的私車牌照價格使消費者望而卻步,這限制了汽車的普及,增加了汽車進入家庭的困難。二是產生了異地上牌照現象,造成上海稅費流失。以10萬元價位的汽車為例,每輛車一年要流失1.2萬元左右的稅費。大量外地牌照的汽車由上海人在市區使用,上海交通容量沒有減少,交通管理的難度卻大大增加。三是汽車不能進入家庭,由于缺乏交通工具,使市區人口向郊區轉移受到阻礙。推進城市郊區化,鼓勵、發展和普及經濟型低價位轎車勢在必行。

  第七,鼓勵中高收入階層向郊區轉移。隨著經濟發展和人們收入水平提高,中高收入階層一般是在市區有一套房子、郊區也有一套房子?梢怨膭钏麄儗⑹袇^中的房子賣掉、搬到郊區去住。中高收入家庭一般都有汽車,到城里辦事交通方便。中下收入階層可居住城里,每天上下班也方便,這樣可以從根本上解決交通擁擠問題。隨著中高收入階層向郊區轉移,帶動了郊區第三產業發展,特別是為汽車服務的第三產業和為人服務的第三產業的發展,進一步促進了郊區城市化發展。

  第八,要善待進城務工的農民。目前農民進城務工的收入已成為農民收入增長的主要途徑。要鼓勵農村富余勞動力到市區、郊區、衛星城鎮務工,取消對農民進城務工的各種歧視性規定,加強對農民進城務工的引導,鼓勵他們就近就地向非農產業轉移。改革以來的實踐證明,哪個城市和地區吸納的外來勞動力多,哪個地方經濟競爭力就強,發展就比較快。對農民工進城設置過高門檻,只會犧牲本地經濟發展活力。政府和企業都要善待農民工。凡吸納農民工單位,要提供相應的住宿條件,保證必要的衛生設施,妥善解決好他們的生活和子女上學問題,決不允許拖欠農民工工資,應注意勞動保護,加強對農民工的管理,逐步使農民工融入當地生活。要切實做好郊區離開土地的農民的安置工作,切實保護農民的利益。

  作者:鄔懈阮

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