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淺議建設工程項目的跟蹤審計

12-12 13:13:35  瀏覽次數:691次  欄目:建筑規劃
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  建設工程項目具有周期長、投資額大、控制環節多等特點,任何一個環節出現問題,都可能導致重大的損失浪費。長期以來,我國建設工程審計主要是“秋后算賬”式的工程竣工結算審計,沒有或缺乏必要的事前預防和事中控制,因而難以從根本上遏制建設工程的損失浪費,審計機關也很難真正對工程建設項目發揮審計監督作用。糾正這種現象,審計機關必須前移審計“關口”,實行從前期準備、建設實施直至竣工投入使用的全過程跟蹤審計,從而做到及時發現并糾正問題,實現“不等亡羊先補牢”,避免造成不可挽回的損失。

  一、加強建設工程項目跟蹤審計的重要性

  1、有利于完善監督體制,增加決策的透明度,防止滋生腐敗行為。近些年來,工程建設領域一直存在著較為嚴重的腐敗現象,防而不止,堵而不絕。造成這種狀況的重要原因之一,就是缺乏有效的監督體制,未能形成工程投資、管理、監督等之間權責明確、相互制衡的決策、管理和監督體制。其中,審計本來作為重要的監督部門,但卻只是在工程竣工后才開始進行,這時“木已成舟”,審計所發現的問題大多已難以改變和挽回。而實行跟蹤審計,有利于審計人員從投資決策開始就參與到對工程項目的監督之中,隨時就發現的問題向有關各方提供決策咨詢意見,及時揭露工程建設過程中的舞弊、違紀、違規行為,制止不正之風,促進建設、施工、監理、設計單位認真履行各自職責,相互配合,正確運用權力,實施科學決策和管理,提高建設工程實施的透明度和公信度,遵循國家有關規定,防范產生錯誤和腐敗行為。

  2、有利于嚴格貫徹和執行國家對建設工程相關的審計、建筑、招投標等法律、法規。目前,建設項目主要由《招標投標法》、《合同法》、《建筑法》等法規來規制。在項目建設審計中,審計部門除按要求依據《審計法》的規定外,還須要依據其他法律的規定。但是,由于這些法律法規之間缺乏有效銜接,傳統的審計方式往往造成對所發現問題在法律適用上的困難。如對工程造價審計爭議是適用《審計法》還是《合同法》的問題;施工方利用建設單位某些失誤套走建設資金的問題等。而開展建設項目跟蹤審計,審計部門及時參加工程建設的每個主要階段和環節,就能清晰當時的情況和應當適用的法律,并從整個法律法規體系出發做出恰當的判斷,避免理解和執行的偏差。

  3、有利于加強建設項目管理。采取跟蹤審計,將審計監督貫穿于從前期準備、建設實施直至竣工投產的全過程,能及時發現和糾正招投標、合同管理、承發包、現場管理、投資控制等建設環節中常見的或苗頭性的問題,督促建設單位加強內控管理,強化責任意識,有效遏止對建設工程實施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現象,促進建設單位健全制度,規范運作,科學管理。

  4、有利于提高建設投資績效。在我國,建設工程項目損失浪費、擠占挪用、權錢交易等現象屢禁不止,嚴重降低了建設投資績效。如果實施建設工程項目跟蹤審計,就可以給建設項目的所有參加方套上法律法規和財經紀律的“緊箍咒”,強化他們在其履行各自職能過程中的責任意識,及時梳理建設項目進行中各方之間的利益關系,明確各方在建設項目實施中處理有關問題的依據和規范,從而最大程度的引導和規范各方的行為,防微杜漸,整體上提高建設投資績效。

  二、我國建設工程項目審計存在的問題

  1、管理體制不明確

  建設工程實施一般由決策(可行性研究與論證、經濟評價)、設計、招標投標、施工、工程竣工結算和決算及評估等階段組成,是一個系統工程,應進行系統的監督和管理。我國現行建設工程項目管理體制名為“三位一體”,實際上存在著各自為政,互不配合,權責不清等問題,形成施工、監理、造價、管理、審計等環節相互脫節,內在有機聯系紊亂,嚴重違背工程建設的內在規律,致使一些項目出現隨意增加建設內容,提高建設標準,擴大建設規模等問題。另外,一些地方政府官員為追求政績,以行政權力決定工程項目建設,形成了“首長工程”和“條子工程”。這些建設工程項目未經充分的可行性分析,有的甚至未落實資金,具有極大的隨意性和盲目性,造成項目投資的嚴重損失浪費。所有這些,反映了我國現行建設工程項目決策和管理體制缺乏“剛性”,存在著嚴重的制度性缺失。

  2、暗箱操作,假招標

  建設工程招投標本是我國建設領域的一項重大改革,目的在于通過建立與市場經濟相適應的工程項目投資建設機制,達到革除建設工程領域暗箱操作,節約建設資金,實現較好投資經濟效果的目的。但是,由于傳統審計普遍把審計重點放在工程竣工結算審計上,是一種事后的審計監督,沒有對建設工程實施全過程審計,因而在整個工程實施中存在著嚴重的有法不依、執法不嚴等問題。有些工程發包單位不按正常規定進行招標,而是私下搞“暗箱”操作,向投標單位索要回扣、好處費;還有的工程在招標前“設局”,招標中“演戲”,進行串標、陪標、買標、漏標等;有的建設單位甚至采取指令發包、人情標、招標變議標、規避招投標等假招標形式,實現由指定投標人中標的違法目的。

  3、違反建設程序,導致“三邊工程”

  建設程序是投資項目建設客觀經濟規律的反映,也是建設項目自然規律的要求,必須嚴格遵守。長期以來,不少部門跑項目、爭資金比較積極,但對前期工作卻不夠重視。有的往往為了“搭車”上項目,只好東拼西湊一些沒有工作基礎的項目開工建設,然后再補做前期工作;有的在尚未得到建設主管部門確定意見的情況下,僅憑上級部門“可以考慮”就自行開工建設;有的則干脆先斬后奏,開工建設后再逼迫有關部門“就范”。在這些項目中,許多連初步設計甚至可行性研究報告還沒有審批,成為邊設計、邊報批、邊施工的“三邊工程”,嚴重違反基本建設程序。

  4、建筑市場不夠規范

  近些年來,隨著我國經濟的持續高速增長,建筑市場也在快速發展,但市場的不規范也很嚴重。主要表現在:一是基建工程竣工決算高估冒算現象嚴重。一些建設單位為了消化和掩飾在決策或者建設過程中的“攻關成本”,編造虛假的建設過程不可抗力信息,粉飾會計資料,抬高建設工程造價。二是現場管理粗放,簽證失范。部分項目建設管理、施工、監理三位一體,缺乏有效的制衡機制;有的建設單位管理人員業務素質低,不能恪盡職守;有的施工單位與監理方沆瀣一氣,蒙騙建設方,人為提高工程造價;有的監理機構不認真履行職責,進行虛假簽證,把關不嚴。三是工程設計變更增加,資金投入大。有的建設單位為了以較低的投資規模獲得項目立項批準,人為操控設計方案,而在設計方案批準并開工建設后,又不斷地修改設計,致使投資額不斷增加。

  5、承包合同條款不清,責任不明確

  有的工程項目合同格式過于簡化,條款不嚴密,不規范,不完整,存在著許多漏洞,如工程范圍比較籠統;人工、材料、機械單價和費率不作詳細約定;工期、質量、違約責任不清等。特別是在閉口包干合同中,往往對包干范圍、質量要求、調整手續等沒有明確設定,結果是包干項目包不死,閉口合同形同虛設,最終還是按實結算,這樣也就難以控制工程造價。

  三、建設工程項目跟蹤審計的創新

  1、堅持建設項目跟蹤審計與績效審計的有機結合

  績效審計是對投資行為利用資源的財務性、經濟性、環保性、社會性進行的綜合評價,是建設工程項目跟蹤審計的一個重要內容。在審計中,建設項目投資是一項浩大的系統工程,由于其投資額大、周期長、涉及領域廣、可變因素多,所以,加強和搞好建設項目績效審計,能夠有效地監督和控制不合規、無效益或效益低下的投資項目,使有限的資金得到優化配置并產生最大的效益,充分體現審計的嚴肅性和權威性。在跟蹤審計中,應對項目建設過程中邊設計、邊施工造成損失浪費的現象進行及時披露,促進優化科學決策,改善資源管理,逐漸融入投資績效審計的世界潮流。

  2、正確把握建設項目經濟效益和社會效益的關系

  政府投資由于資金雄厚,往往從事的是一些大型項目和長期項目以及社會效益好而經濟效益一般的項目。跟蹤審計應正確把握對建設項目經濟效益和社會效益關系的評價。為此,要正確區分建設項目的性質,在此基礎上,既要分析、對比建設項目的經濟效益,及時反映那些盲目建設的“形象工程”、“政績工程”,同時還應根據政府投資的特點,按照社會效益先于經濟效益的要求,綜合評價社會效益,突出經濟效益和社會效益的有機結合。

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