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0E水資源配置決策:科學與動態并重

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  水資源配置是在水資源歸國家所有的前提下,對水資源使用權的分配管理。

  近年來,水資源分配的重要性逐漸得到認識和重視。水事糾紛,尤其是北方地區省際水事糾紛的加劇促進了水資源分配立法管理的步伐。

  2006年是中國歷史上水行政法規頒布最多的一年,其中由國務院頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》和《黃河水量調度條例》的正式施行具有重要意義。前者權威地提出了取水許可的管理辦法,而后者則是國家出臺的第一部有關大江大河流域水量調度分配的行政法規。

  實際水資源分配決策中存在的問題從目前情況看,由于技術和管理上的局限性,在實際的水資源分配決策中還存在一些問題,主要包括以下幾個方面:

  首先是規劃目標和實際管理運行之間還存在差距。通常區域和流域的規劃已經得出有相關水資源配置的結論,但在年度和短期內結合實時水情條件和用水需求信息給出合理的實施方案方面還有所欠缺。此外,由于不同管理層的目標不同,實際操作中較多地強調公平性、可操作性和可檢驗性,使得水資源分配的優化性能不足。

  其次是水資源分配與預報預警機制結合不足。目前的水資源分配主要基于流域的歷史水雨情信息以及用水數據而定,屬于靜態基礎的決策。雖然這種方式比較容易被不同利益方認可,但是不利于動態管理,不能完全適應千變萬化的實際情況,因此缺乏一種充分考慮到未來水條件和區域用水變化等未知不確定因素下水資源分配的方案。

  第三是在實際操作過程中缺乏全局性的分析考慮。除了個別重點工程存在部分聯合調度外,大部分工程正常條件下都是以自身管理制度和用水需求運行,只在特殊情況下以應急方式進行水量調配,因而缺乏一種對流域水資源進行整體性優化分配的框架和機制,使得實際調度的效果劣于理論分析的結果。

  第四是缺乏供水的應急管理和危機管理機制。常規狀態下的水資源分配均有可供參照的運行調度方案,但是應急狀態下的水資源分配機制和效果評價方法缺失。

  第五是對水質影響供水的問題認識不足。目前的水資源分配還都是以水量為主,缺乏在水質惡化條件下供水對象受限時的水資源調配有效分析機制,如分質供水等。

  有關水資源分配工作的建議

  基于目前國內水資源配置所存在的問題,在今后工作中應該多關注以下幾個方面:

  要結合實際工作需求,加強基于行政區和流域分區水資源的統一管理。目前基于流域的水資源管理尚未得到真正實現。受行政區劃的限制,大多數水行政主管部門只能管理其行政區域內的水資源,因而不能在管理和水量配置中有效體現水資源本身的特性,尤其是跨行政區域的流域,其上下游、左右岸的管理只能由不同的管理機構來實施,存在決策上的不協調。因此,在思路上需要進一步強調基于流域分區的統一綜合管理,并借助科學實用的工具輔助統一管理的實現,同時在實際工作中應建立更緊密的區域聯合決策機制,使得相關的工具能為實踐所用。

  要分析建立流域水資源可利用量和取水許可制度之間的關聯機制,提高取水制度的實施水平。目前,年度水量分配計劃的制定還是以歷史統計信息為基礎,采用經驗決策的方法進行;而取水許可制度是惟一普遍可操作的水資源配置管理的具體手段,并且由不同級別的行政區分別實施。這種制度由于比較簡單且容易被接受,在實際工作中易于有效貫徹實施,但在針對具體區域的應用中還缺乏一定的科學性。由于不同級別的行政機構同時負責同一區域取水許可制度的實施,所以在管理上存在交叉和相互間信息的不暢通。實際上,低一級的行政機構可能并不清楚其轄區內的許可取水總量,而上級機構同樣不能從總量上實現對區域總取水量的有效控制。

  有必要引進具有科學分析能力的模型工具來輔助制定水資源分配的決策。目前,水量配置決策的主要實現手段是制定用水計劃,而用水計劃的制定和修正主要基于管理者自身的經驗,同時借助一些簡單的電子表格進行統計計算完成。這樣的方式雖然有利于管理者自身經驗的發揮和操作過程的簡化,但缺乏科學性并且容易受決策者主觀偏好的影響。所以,有必要引入或建立能引導管理人員進行水資源分配的模型工具,在綜合考慮各方面影響因素的基礎上,結合管理人員的經驗,從而使決策更為合理。需要注意的是,這類模型應當結合實際過程中的需求,而不是純粹的理論計算工具,比如以建模者為主導的優化計算。針對目前實際操作的優勢和存在的問題,可以考慮將現有實際操作方案和已有的水資源分配理論性模型結合,相輔相成,揚長避短,得到適用的模型工具,同時也借機提高實際調度的科學性和合理性。開發結合實際管理人員經驗與考慮水資源機理過程及其利用特性的輔助模型決策工具在未來很有必要,并具有廣泛的應用前景。

  要加強不同用水模式下地下水和地表水之間相互關聯關系的科學分析和研究,并探索其成果在定量管理上的應用。由于缺乏地表水和地下水之間明確定量的數量轉化關系的描述,出于定量化管理的需要,在實際操作中一般采取地下水和地表水用水管理相分離的辦法。這樣,在管理中就缺失了對二者關系的衡量,容易出現預想失真的決策失誤。因此,可以考慮在已有各類研究成果的基礎上,分析提煉出能應用于實際管理的地下水和地表水的管理關系,建立管理中取、用水條件下的動態關系,提高決策的準確性和科學性。

  要完善供用水系統的監測控制。定量化水資源配置管理不能有效實現的一個主要障礙就在于監測信息的缺乏和不準確。決策部門所參考的信息依據主要是基于歷史性資料和一些估計,這些歷史性資料通常是由各層機構根據部分調查分析形成的,而非真正的監測數據。信息不足有可能誤導決策,即使應用了科學的計算方法也難以得到符合實際的結果,因而限制了其應用的范圍。此外,信息缺失還容易導致管理者在決策責任上的缺失,不利于管理的實施。所以,在目前技術水平大大提升的背景下,有必要引進相關的監測設施對供、用、耗、排水等各個環節進行監測,提高并完善水資源配置的決策水平。

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