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0 我國水資源的管理困境及其解決思路

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  2007年6月,國家環?偩謱S河、長江等四大流域的污染調查得出了驚人結論:四大流域的整體污染現狀已成為常態;同時,重點監控的9個大湖泊中整體水質為V類和劣V類水質的就達7個。V類水已不能和人體接觸,劣V類水更是喪失基本生態功能,甚至不能用作農業用水。如何合理利用保護水資源,促進經濟協調穩定發展,成為構建資源節約型社會的一個急需解決的重要課題。

  一、流域性水資源管理困境

  流域污染的常態性已經基本確定,水污染正伴隨工業化的高速推進從支流向干流、從城市向農村不斷蔓延發展。那么,為什么污染狀況沒有隨著近年來持續的治理行動而有所好轉呢?

 。ㄒ唬┧Y源的公共產品特性

  水資源是公共資源,其產權常具有模糊性。流域內的每個團體或個人都難以具備界定明確的權力去維持流域環境不受污染和可持續利用。巴澤爾指出,當產權無法充分界定時,部分有價值的產權總是存在于公共領域,對公共領域中存在的可被攫取的資產價值將導致人們的尋租行為。當生產和消費行為帶來水資源污染時,其污染成本由全社會共同承擔,而產生的收益由排放者獨自占有;而且水資源污染給排放者自身所帶來的損失遠遠小于污染治理成本,從個人理性的角度出發,排放者沒有治理污染的動機,從而必然導致對水資源的過度污染和使用,治理產品的提供不足,這就是但丁所言的公共領地的悲劇。

 。ǘ┦袌鍪ъ`下的政府解決思路

  解決水資源過度使用和污染的一個方法是根據科斯定理,將外部性內在化,即明晰資源產權,由排污者和受害者雙方討價還價解決污染問題。然而,公共資源產權的界定首先是非常困難的。即使能夠界定,成本也是高昂的。當產權界定清楚后,確定污染賠償的討價還價過程本身也將增大交易成本,當涉及人數眾多時,“搭便車”現象將發生,從而導致市場機制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價格,根據阿羅不可能定理,也難以產生滿意的投票結果。因此,單純通過市場機制來解決水資源污染問題必然導致市場失靈。當市場失靈時,避免公地悲劇就需要依賴于代表公共利益的政府,通過政府的管制來保護水資源。政府常采取的策略是排污收費、直接管制、排污消減補貼,這些措施的強制執行將有效減少市場討價還價的交易費用和效率低下狀況,從而提高水資源保護效率。

 。ㄈ┱ъ`

  市場失靈條件下通過政府管制是不是就能有效解決水資源過度使用和污染的問題呢?政府作為國家權利的執行機構,并不是抽象的存在,而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農業灌溉、水力發電、水路運輸、地下水勘探與開采等部門的利益,水資源管理實際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農業等14個不同或相同級別的局、部以及流域各省市區水行政管理部門共同負責。這些政府部門的行為主體和市場中的經濟人一樣也要受到自身權利、職位和相關物質利益的驅動,謀求個人效用最大化。根據公共選擇理論,這時必然出現多數獲利集團的個人邊際利益大于社會邊際利益,或個人成本小于社會邊際成本的結果,從而導致公共目標的偏離,最終導致“政府的失靈”,從而在我國出現水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局!肮芩吹牟还芄┧,管供水的不管治污,管治污的不管回用”,地方政府以本地利益為導向,采用寬松的排污管制措施促進當地投資和GDP增長;流域上游沒有足夠的動機和激勵去減少不合理產業布局,常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項目,導致水資源從源頭就被污染。在此情況下,水資源的保護重任就只能依賴于環保部門的嚴格立法和執法。實際情況又怎樣呢?國家環?偩纸跈z查的11個省份的126個工業園區,有110個存在環境違法問題;在抽查的城鎮污水處理廠中,超過一半運轉不正;蛲_\,四成以上被查企業存在環境違法行為。因此,僅僅依賴環保部門是不可能實現對水資源的有效保護的。

 。ㄋ模┱O管困難

  即使不存在政府失靈,政府也將面臨信息不對稱和隱性行為的監管困境。企業排污是私人信息,環境保護部門不可能每天24小時監督全國的所有排污者的排污狀況,這必然導致一些排污者利用沒有監督的空檔增大排污。同時,當采用矯正性稅收對污染排放量征稅時,稅率往往難以確定,稅率過高,成本轉嫁給消費者,造成消費者福利損失;當采用使用量、排放量、排放物含量標準時,若排污權數量過大,會使區域內污染物的排放量超過環境容量;數量過小,排污成本超過社會經濟技術承受能力,嚴重影響生產和生活,甚至會導致非法排污或偷排。

 。ㄎ澹┱ъ`下的市場失靈

  當政府失靈時,水資源的污染問題該如何解決?會不會求助于市場?在我國,受計劃經濟體制的影響,長期以來人們缺乏對水資源經濟產品屬性的認識,供水作為政府提供的基本福利,供水水價不能有效體現水資源的全部價值構成,最多只能補償生產經營成本,而不能體現資源水價(即水資源費或水權費)和環境水價(即水資源處理費)。因此,水資源的價格遠遠背離了水資源的價值構成,從而依賴市場價格機制不能有效調節水資源的使用和保護。許多冶污企業建起了先進的生產線,卻處于閑置狀態。因此,在政府失靈的情況下,我國的水資源市場也表現為失靈狀態。當水資源的市場失靈和政府失靈同時存在時,此時應該求助于誰,應該采用怎樣的管理機制來有效解決水資源的過度使用和污染問題呢?

  二、水資源的有效管理機制

  對于水資源市場失靈和政府失靈的雙重管理困境,必須系統設計水資源管理機制,從制度、文化、領導力、執行力等方面著力,建立一個強有力的水資源管理體系,避免“多龍冶水”的割裂格局。

 。ㄒ唬嫿ㄒ粤饔驗楹诵牡乃Y源一體化管理模式

  目前的流域、部門和行政區域三結合的水資源管理體制導致各部門;诓块T利益、地區利益,而不是自覺地從全流域和全社會的可持續發展角度來使用水資源。因此,建立一個統一的管理權威對水資源實施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區域劃分,以行政轄區為基本單元的開發模式;二是由一個單獨的部門統籌、管理全國的水資源。地方政府維護公共資源的出發點是地區利益,出于這種目的,上游城市必然不是從全流域的經濟發展出發來配置水資源,分割管理狀態依然難以改變?v觀法國、英國、荷蘭等國的水資源管理體制,最突出的一點是由一個部門統籌管理。如英國環保局一管到底,不設水利部,水管理直接進入市場,政府只是宏觀調控。同時,對于跨省、跨地區的大江大河統籌采用以流域為單元的水質與水量統一管理模式。法國按大流域分設了幾個水務局,荷蘭以流域為單元設立水董事會,由水法賦予權力,依法管理水量水質。借鑒各國的成功經驗,我國有必要建立一個單獨的政府部門統籌負責全國所有水資源的取水、排水、供水、節水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務,實現水資源的統一規劃、調度、運營和監督治理。同時,該管理部門內部按照流域設立不同的分支機構,統一管理流域內的水量和水質,從而避免各部門相互爭權、推諉、扯皮,緩解政府失靈的狀況。

 。ǘ┱苤葡碌氖袌鼋灰讬C制

  一體化的水資源管理機制使具有決策權、執行權、監督控制權的權威管理部門通過計劃、命令、協調等方式實現對資源的統一配置。但通過指令性計劃來配置資源的計劃經濟形式,由于決策者的有限理性和信息不對稱,常常導致資源配置的低效率。在此情況下,引入市場機制,通過政府管制和市場機制的雙重結合可提高水資源的配置效率。即,政府首先制訂相關政策、法規,然后水資源使用者再根據自身利益在可供交易的市場中進行使用量、排污量的抉擇。這些市場化交易機制包括:市場化的水價體系、排污權交易和流域水資源補償制度等方式。

 。1)市場化的水價體系。目前的福利型水價體系無法激發使用者和排污者內在的節約和創新思想,冶污企業由于長期虧損也沒有冶污的積極性。國外經驗表明,利用市場定價原則,發揮價格杠桿作用,能夠達到合理使用水資源的目的。因此,我國需要建立和完善市場化的水價體系,通過市場定價機制,在國家宏觀調控下按照水資源的用途、地區等因素制訂靈活多樣的交易價格,通過買賣雙方的自主談判實現市場化水價體系的正常運行。

 。2)排污權交易。排污權交易是指政府根據流域的承載能力規定污染物排放總量,企業按照市場價格向政府購買排污權,包括排放污染物的種類和數量、排放地點和方式、有效時間等,這是排污權交易的一級市場(政府一排污者);如果企業減少排污,購買的排污權得到節省,可在市場上售出排污權而獲利,這就是排污權交易的二級市場(排污者一排污者)。這種市場化運作機制可以調動企業治污積極性,使其可以選擇更有利于自身發展的方式主動減排。

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